開欄語

2016年3月16日，第十二屆全國人民代表大會第四次會議閉幕。會議決定批準(zhǔn)國務(wù)院總理李克強所作的政府工作報告。李克強總理在政府工作報告中指出，“今年是全面建成小康社會決勝階段的開局之年，也是推進結(jié)構(gòu)性改革的攻堅之年”。在這份報告中，“改革”與“創(chuàng)新”成為高頻詞。在全面推進依法治國的背景下，“改革”與“創(chuàng)新”都是在法治軌道上進行的，都需要強有力的法治保障。

從今天起，《法制日報》視點版推出“2016政府工作報告熱點話題法治解讀”系列報道，從政府工作報告中選擇與民生關(guān)系最密切的六大問題，一一回答改革和創(chuàng)新如何在法治軌道上進行、法治如何提供保障。

對話動機

在今年政府工作報告中，關(guān)于“兩孩”政策的表述備受關(guān)注。自黨的十八屆五中全會明確提出“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”以來，關(guān)于“兩孩”政策的種種討論從未停歇。此次政府工作報告明確提出“完善一對夫婦可生育兩個孩子的配套政策”。完善“兩孩”配套政策的重點在哪里？這些政策在實施過程中需要怎樣的法律保障？圍繞這些問題，《法制日報》記者與業(yè)內(nèi)專家展開了對話。

對話人

南開大學(xué)人口與發(fā)展研究所所長 李建民

南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院人口與發(fā)展研究所教授 原 新

《法制日報》記者 　趙 麗

生活成本成最大顧慮

記者：去年，“兩孩”政策就已出爐。今年政府工作報告更是明確提出，“完善一對夫婦可生育兩個孩子的配套政策”。然而，從社會實際看，預(yù)期中的生育高峰并未在今年年初出現(xiàn)。

中華全國總工會女職工委員會經(jīng)過調(diào)研提出，贊同“兩孩”政策與目前的生育意愿呈現(xiàn)一定反差。

我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致出現(xiàn)這種反差的原因，很大程度上來自對生活成本的考慮。北京白領(lǐng)李娟告訴我們，她家月收入在3萬元左右，有一套北京重點小學(xué)的學(xué)區(qū)房，即便如此，也“不敢生二胎”。李娟的原話是，“我們沒有其他收入來源，我害怕我們沒有能力負(fù)擔(dān)第二個孩子，擔(dān)憂我們不能保證原來的生活質(zhì)量”。

原新：就像你提到的，一個家庭實現(xiàn)“兩孩”的確存在許多限制因素。比方說，生育成本和撫養(yǎng)成本，這些成本現(xiàn)在都非常高。此外，養(yǎng)孩子的機會成本也在上升。所謂機會成本，就是說我如果不養(yǎng)這個孩子，可以用這些時間干別的事情。這是因為，中國已從農(nóng)業(yè)社會變成現(xiàn)代化社會，社會的流動性大，競爭性加強，要想升職甚至只是穩(wěn)住工作的話，都需要不斷地進修、學(xué)習(xí)。

另外一個方面，隨著教育水平的提高，大家結(jié)婚、生孩子的時間越來越推遲。由于種種配套政策不齊全等因素，對女性來說，生一個孩子大約要搭進去三至五年的時間，如果生兩個孩子，那就需要花費十年的時間。這樣計算的話，人的一生又有多少十年呢？對于很多人來說，這也是一個因素。

記者：您剛才提到母親育兒的經(jīng)濟成本和時間成本問題，可以說，女職工孕期、產(chǎn)期、哺乳期“三期”權(quán)益與企業(yè)發(fā)展之間一直存在矛盾。自從宣布“一對夫婦可生育兩個孩子”政策后，網(wǎng)上就有人調(diào)侃，現(xiàn)在職業(yè)女性簡歷上最可以引以為傲的亮點，恐怕要算“已婚女性、二孩之媽”。

對于這樣的調(diào)侃，并非所有人都能笑得出來。對于女性來說，生育第二個孩子，意味著向單位申請第二次產(chǎn)假，但一些企業(yè)并不愿看到這一情形，所以不少企業(yè)情愿雇傭男性。

李建民：由于平等就業(yè)觀念缺乏、現(xiàn)行反歧視法律制度以及對平等就業(yè)權(quán)的社會保障機制不足等因素，我國的就業(yè)歧視問題仍然存在。女性由于存在生育問題，會遭到來自用人單位的歧視。隨著社會不斷進步，就業(yè)歧視問題會逐步得到解決，但受舊有觀念的影響，想要完全消除性別歧視絕非一日之功。

現(xiàn)行法律的缺失導(dǎo)致就業(yè)歧視案件“立案難、舉證難、勝訴難、賠償?shù)汀薄Ｒ坏┡杂龅骄蜆I(yè)歧視，缺少具有較強操作性的法律法規(guī)去依照執(zhí)行。

我國目前迫切需要制定一部反就業(yè)歧視領(lǐng)域的基本法律，明確就業(yè)歧視的概念，建立反歧視的專門機構(gòu)，同時規(guī)定救濟措施和救濟機制，以真正保障勞動者遭受就業(yè)歧視后能夠獲得有效救濟。

女性的生理特點必然會增加企業(yè)用工成本，從保護女性就業(yè)角度出發(fā)，政府應(yīng)給予企業(yè)一些補助，同時在社保、生育保險等領(lǐng)域增加投入。

配套保障政策亟須落實

記者：有專家曾經(jīng)提到，從目前來看，我國相關(guān)法律對家庭的支持不夠。無論是從法律還是從社會政策上，都應(yīng)該體現(xiàn)出對家庭的支持。也就是說，“一對夫婦可生育兩個孩子”政策讓家庭在生育決策權(quán)上更有決定權(quán)，但現(xiàn)實是家庭仍未掌握生育決策的所有權(quán)。

李建民：你說的問題的確存在。現(xiàn)在有一些與家庭相關(guān)的政策，比如低保、貧困家庭救助等，但是從其他方面看，當(dāng)把家庭作為一個整體時，法律在很多方面做得不夠。

今年政府工作報告已經(jīng)提出，要注重家庭發(fā)展。如此看來，國家有了一個政策傾向，也就是說把家庭發(fā)展能力作為一個重要框架。我們目前談到許多政策，比如教育政策和福利政策，都應(yīng)該在未來形成一個合力，其中主力就在家庭。

記者：國家衛(wèi)計委主任李斌在今年3月初接受記者采訪時提出，今年的任務(wù)主要就是解決好全面實施“兩孩”政策的配套政策問題，包括保障婦女就業(yè)和婦女休假權(quán)利、鼓勵用人單位平衡女職工在就業(yè)和家庭之間的矛盾、合理配置公共服務(wù)資源、三歲以下托兒所的建設(shè)、鼓勵女職工多的單位恢復(fù)托兒所、加強月嫂和幼兒培訓(xùn)力度、在公共場所設(shè)置母嬰室等，讓民眾生的好，養(yǎng)的好。

李建民：政策保障涉及很多方面。以往我國政策都是圍繞獨生子女制定的，如今生育行為的變化，可能需要我們將整個制度安排做一個重新調(diào)整。這其中就包括產(chǎn)假、生殖健康服務(wù)、婦幼保健服務(wù)等諸多方面，還包括個人所得稅、公司制度的變化。以前是三口之家，夫婦倆要養(yǎng)一個孩子，而現(xiàn)在要養(yǎng)兩個小孩，勞動力成本增加了。我們過去把太多的政策和獨生子女政策綁定。政策一旦改變，其他方面也一定要跟進調(diào)整。再比如幼兒照料的社會服務(wù)，3歲的孩子會去幼兒園，3歲以下的孩子基本上無人照料，而這個空白恰恰是幫助一些婦女再就業(yè)、恢復(fù)就業(yè)的一個重要機遇。因此政府部門應(yīng)該做一些調(diào)整和支持，為發(fā)展這個產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)起到推動作用。

據(jù)我了解，國家正在做的以及馬上要落實的配套政策有很多項。

首先是對于產(chǎn)假的調(diào)整，各地都在調(diào)整產(chǎn)假，多數(shù)地方的做法可能都是延長產(chǎn)假。

另外，與生育相關(guān)的醫(yī)療也在調(diào)整中。比如產(chǎn)科醫(yī)生、兒科醫(yī)生這些相關(guān)醫(yī)療資源的準(zhǔn)備，應(yīng)對有可能來到的生育高峰。

再有，孩子的照料問題。很多夫妻并不是生不起孩子，關(guān)鍵問題是他們沒有那么多時間和精力照料孩子。現(xiàn)在政府相關(guān)部門更多的考慮是如何減緩這種壓力，從而發(fā)展相關(guān)的托幼事業(yè)。此類事業(yè)可以啟動幼兒社會化服務(wù)，以減緩這種壓力來支持“兩孩”政策。

還有，養(yǎng)兩個孩子的成本確實在提高，這樣的話就要考慮工資水平要不要提高，但是對工資進行調(diào)整的話，企業(yè)又會覺得生產(chǎn)成本過重。那么，國家是不是可以考慮減少稅收，育兒家庭可以減少個人所得稅額度。這些都是需要考慮的。

法律規(guī)定應(yīng)更具指導(dǎo)性

記者：您剛才提到稅收問題。據(jù)財政部部長樓繼偉透露，政府已經(jīng)完成起草計劃——為了鼓勵選擇生育二胎的夫婦，改革個人所得稅，并且將會在2016年晚些時候呈交給國家立法機關(guān)復(fù)審。

原新：從國際社會來看，減稅往往是調(diào)整生育成本的普遍措施。我很看好這次改革，這樣的改革符合國際慣例。

應(yīng)該說，如果配套措施不出臺，人們很難執(zhí)行新的政策，積極有效的國家生育政策將會減輕想要兩個孩子夫婦的家庭壓力。如果不能在短時間內(nèi)實現(xiàn)以家庭為單位征收個稅，為配合放開“兩孩”政策的落實，也應(yīng)該在計算應(yīng)納稅所得時，增加扣除生育費用的一些項目，實行一些稅收優(yōu)惠政策。

稅收減免是不少國家通行的生育獎勵政策。新加坡稅務(wù)減免的范圍不僅包括孩子的父母，還包括祖父母甚至是女傭。生育子女的父母親可以申請4000新元(約2萬元人民幣)退稅，如果生育子女四個以上，則退稅的上限高達(dá)5萬新元(約25萬元人民幣)，職業(yè)婦女生育第一個孩子后可少交15%的稅，每多生一個孩子，還可以再少交5%。

關(guān)于配套政策，我的解讀可以歸結(jié)為六個字：落地、改革、服務(wù)。“兩孩”政策首先就是要各地落地之后再進行改革，包括審批制變成登記制之后，生育觀念、工作方式都要進行改變。再一個，就是在中央政策的指導(dǎo)下，各地如何在改善相關(guān)服務(wù)方面下工夫。

記者：您剛才提到各地在政策落地后進行改革，這其中涉及一個值得關(guān)注的問題，在落實政策的過程中，各個區(qū)域、各個層面承擔(dān)的壓力程度有很大差別。我國大部分的優(yōu)惠、優(yōu)先、優(yōu)待政策基本上都是以地方規(guī)定為核心的，需要地方把這些政策作出梳理并進行綜合調(diào)整。以生育假為例，在新計生法中，并沒有統(tǒng)一明確生育假的延長期限，而是由省、自治區(qū)、直轄市等結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定具體實施辦法。也就是說，未來的生育假到底延長多少，存在很大的彈性。

李建民：這種法律上常用的表述方式是一種傳統(tǒng)的表述。人是流動的，人究竟屬于哪兒，實行哪里的政策，都有很大的余地。應(yīng)當(dāng)說，這樣的規(guī)定出臺得比較倉促，應(yīng)當(dāng)給出一個具體的規(guī)定。比如，你是中華人民共和國公民，只要你在生育時，你的帶薪休假時間是多長，應(yīng)當(dāng)有一個具體的規(guī)定，而不是完全讓地方規(guī)定，地方可以在中央制定的日期上依據(jù)本地的情況進行修改。