2015年年底，我國將實現29個省份ETC聯網。圖為6月17日，車輛通過京(北京)沈(沈陽)高速公路秦皇島東ETC口。新華社發

6月30日，交通運輸部舉行專題發布會公布2014年全國收費公路統計公報——2014年，全國收費公路通行費收入3916億元，支出5487.1億元，收支缺口為1571.1億元，比2013年的661億元擴大910.1億元。

近年來，一面是收費公路被指“提款機”，一面是收費公路虧損額逐年增大。“在全面深化改革特別是財稅體制改革的大背景下，我國的收費公路政策確實急需調整。”交通運輸部公路科學研究院發展研究中心主任、研究員虞明遠在發布會上表示。

年收費3916億元

——為何虧損還逐年擴大？

從收費公路支出的5487.1億元構成來看，還本付息支出仍是大頭，為4207.7億元；養護經費支出469.2億元；運營管理支出534.0億元；稅費支出249.5億元；其他費用支出26.7億元。

“虧損主要是還本付息支出大幅增加導致的。”交通運輸部公路局副局長王太指出，2014年還本付息比2013年的3147.4億元增加了1060.2億元，增幅為33.7%。還本付息大幅增加，一是債務規模不斷增大，二是前幾年大規模建設的收費公路已進入了還債高峰期，三是統計制度的完善和統計精度的提高。“按照3.85萬億債務余額和5年以上中長期銀行貸款利率6%匡算，年需要償還的利息約為2310億元。如果剩余還債期為15年，平均每年需要償還的本金為2567億元。”王太表示。

王太分析稱，收支缺口的存在和擴大是由公路當前所處發展階段決定的。

公報顯示：截至2014年底，全國公路總里程達到446.39萬公里，是1984年的4.8倍。高速公路達到11.19萬公里，里程規模居世界第一。“當前，我國公路正處在集中建設、加速成網的關鍵階段，收費公路收支缺口的狀況還會存在一段時間。下一步將采取開源節流的方法緩解收支缺口的擴大。”王太表示。

但不容回避的是，2008年審計署公布的《收費公路審計調查結果》曾指出：政府還貸公路的通行費被大量截留挪用，造成還貸資金嚴重不足。相關專家表示，當前需要進一步加強資金監管，保障有限的資金用在“刀刃”上。

534億元運營管理費

——是否存在高福利養人？

比較公布的數據可以看出，運營管理費用支出呈現逐年增長。2013年為457億元。2014年增至534億元，此外，還有26.7億元的其他費用支出。這些錢究竟花在了哪里？是否存在人浮于事的情況？

按照交通運輸部對“運營管理費”的解釋，其中包括信息工程費、收費設施設備維護費、人員工資保險、上繳社會統籌、車輛修理燃料費、通信服務費、水電燃氣費、取暖費、票據印刷費、培訓費、事故清障費。其中，“人頭費”到底占到多大比重？

“我們去年對東部省份做了一些調研，總體來看，各地區是有一些差別的，收費員每月應發工資大概三四千元，實際到手的也就是兩三千元。”虞明遠引用媒體調查數據指出，以2014年7月份入職的廣深高速公路收費員小黃為例，2014年11月他應發工資合計是3286.5元，扣除社保以及廣深公積金后，實際拿到手的工資是2724.8元。

“媒體的調研跟我們調研的收入情況基本差不多。”虞明遠表示。

對此，王太也坦言，盡管人員工資水平比較低，但總的人員費用加起來還是很高的，“隨著ETC聯網和大規模推廣應用，一些人工車道改造為ETC車道，人員費用也會逐步降下來”。

38451.4億元負債

——債臺高筑會否引發系統風險？

公報顯示，截至2014年年底，收費公路債務余額為3.85萬億元。收費收入絕大多數用于償還銀行本息，這與我國“貸款修路、收費還貸”的公路發展政策不無關系，而這正是支撐中國公路實現歷史性跨越的必然選擇。相關專家表示，對此要理性看待。

“盡管我國財政收入增長較快，但遠遠不能滿足我國公路建設養護的實際需要。”王太指出，“現有16.26萬公里收費公路，累計建設投資6.15萬億元中，有4.27萬億元是銀行貸款為主的債務性資金，占累計投資總額的七成。”

數據顯示，2010年，我國收費公路收支基本平衡，但是從2011年開始缺口逐步擴大——2011年至2014年，4年增加的收費高速公路里程占全部收費高速公路總里程的31.1%，債務余額占債務總余額的45.6%。“也就是說這4年確實是一個建設高峰，同時也積累了債務。”王太說。

另外，建設成本上漲也是一個因素。“2014年批復的四車道高速公路平均造價約7700萬元/公里，2000年平均造價約3200萬元/公里，2004年平均造價約4200萬元/公里。2014年是2000年的2.4倍、2004年的1.83倍。”王太說。

2014年底的38451.4億元債務余額與42652億元累計初始債務相比，減少4200.6億元，償還了9.85%。“這說明收費公路整體上債務仍在繼續有效償還。”王太分析指出，2014年通行費收入3916億元，在扣除必要的養護、運營、稅費、其他支出后，剩下可用于償債的資金為2636.6億元，大于2014年2101.1億元的還息支出，還可以償還本金535.5億元，說明收費公路整體上具有足夠的還息能力，債務風險可控，“從長遠看，待大規模建設高峰過去，建設規模會降下來，每年新增債務也會隨之降低。”

超期收費難止

——如何以法治思維引領改革

近年來，高速公路“超期收費”飽受詬病。面對巨額債務，高速公路收費是否“沒有窮盡”？2004年出臺實施的《收費公路管理條例》規定，政府還貸公路收費期限最長不得超過15年，經營性公路的收費期限最長不得超過25年。中西部省、自治區、直轄市的公路收費期限可比這一期限多5年。“收費時間、收費標準固定，同時，公路造價又在不斷上漲，這是一個‘兩難’的問題。”交通運輸部公路局局長李彥武說。

“到2015年底，山東有15條高速公路將達到15年期限，能還清銀行貸款的只有兩條。”山東省交通運輸廳相關負責人說。自2009年開始，中國取消征收公路養路費、公路運輸管理費等，改為征收成品油消費稅。然而，成品油消費稅只能用于普通國省道養護及農村公路建設等，政策不允許也沒有剩余資金來彌補高速公路“虧損”。

一些人對此提出質疑：“如果只要有一條路還沒還清貸款，其他高速都將繼續收費，那不斷建新的高速公路，收費就不停止，這顯然太不合理。”那么，巨額債務，誰來兜底？相關專家建議，國家應對高速公路收費到期后的維護費用來源以及未還清貸款處置作出安排，從法律的角度上既保障民眾利益，又使國家公路基礎設施能夠不斷完善。

“治本之策就是建立‘兩個公路體系’——以普通公路為主的非收費公路體系和以高速公路為主的收費公路體系。”虞明遠說。非收費公路體系提供基本公共服務，以公共財政投入為主；收費公路體系提供高品質服務，側重效率實現，繼續用市場方式籌措資金。按照目前安排，非收費公路占路網總量的97%左右；收費公路是必要補充，規模占路網總量的3%左右。這是符合我國國情的一種戰略選擇。

收費公路改革需要頂層設計和法治思維。目前，《收費公路管理條例》修訂正在加快。在加快公路建設的同時，如何真正為百姓減負、讓出行便捷無疑是關鍵所在。(記者 馮 蕾 魯元珍)