特困供養政策變形記

記者在多地采訪發現，包括農村五保戶、城市“三無”群眾在內的特困供養群體供養水平普遍不足每天10元。然而，保障這一群體“吃穿住醫葬”基本生存權利是地方政府義不容辭的職責。為此，各地民政部門紛紛想點子、搞變通，救助政策出現五花八門的變形；一些挪用資金、虛報數量等行為甚至涉嫌觸及法紀紅線。

變形記一——“空城計”。即通過虛報五保人員基數，套取國家資金。記者采訪時注意到，有兩個經濟發展水平、人口基數接近的相鄰縣，其農村五保人員數量卻相差一倍。民政干部坦言，其中緣由在于有的縣“膽大”，虛報了基數。由于各級財政給民政撥款的方式，按基數乘以標準給錢，所以只有做大基數才有總量，做大總量才有結余的資金。

這種虛報基數的做法得到上級民政局默許和鼓勵，甚至連五保數量“多報多少”也得到上級“建議指導”。結余資金主要用于原本需要縣財政支出的事項，以及填補養老院建設維護資金缺口等，一定程度上能緩解縣級財政壓力。某縣民政局救助股股長說：“由于這些資金并不落入個人口袋，大家上下一條心形成了默契，審計這么多次，還沒有出過問題。”

但這樣的解決辦法總是不合規、不合法，該縣民政局局長頗為擔憂地說：“現在就是賭運氣，查到哪個算哪個倒霉，查不到就燒高香。從長遠來看，應該名正言順規范政府的投入，杜絕弄虛作假，這樣也可以防止部分干部犯錯誤。”

變形記二——“圍魏救趙”。一些分散供養沒有生活自理能力的老人，地方民政部門通過給這些救助對象鄰居或親友安排低保指標，鼓勵他們幫助解決分散供養老人的護理問題。基層民政干部自嘲道，這也算是一種“政府購買服務”。

57歲的崔全友、何榮夫婦是一對農村五保夫妻，其中一人完全癱瘓，另一個半身不遂，生活不能自理。在兩間低矮的磚土混建的小屋里，最值錢的物件是一只輪椅、一雙拐杖，分別由當地殘聯和民政部門捐助。為解決其護理問題，縣鄉民政部門安排崔全友的同村侄女，以及崔家鄰居輪流給他們送飯，每天兩頓。其中崔家鄰居原本夠不上低保戶標準，但當地也專門給他安排了一個低保指標，每年約2000元左右的補助，作為其照顧五保戶的津貼。

在城市也存在這種情況。62歲患有精神疾病的高峻嶺目前與自己的侄子和弟弟住在一個院里。當地為高峻嶺的弟弟辦理了低保，由其弟弟家每日給高峻嶺送飯。街道辦工作人員告訴記者：“按規定，我們這邊一家是不能有兩個人享受低保的，他們家情況特殊多給一個指標，算是對照顧五保戶的補償。”

民政局干部說，按說應該是讓這些失能的人員住進養老院，由專門的人護理，但是養老院請不起護理人員，到了養老院也沒人照料。我們現在只能拿“低保”的錢，到社會上去“購買服務”。雖然違規，但至少能保證這些五保戶不至于被餓死。

變形記三——“瞞天過海”。“葬”是五保戶“五保”的重要內容之一，有些省份規定，五保戶死亡一次性發放喪葬費，但具體到縣級則一直沒有安排相應資金。有些地方的基層民政部門為解決這部分資金缺口，在農村五保供養對象死亡后，繼續按月發放1年供養金，作為喪葬補助費。民政局干部說，一些查處的“死人吃五保”案例，除去一部分是違法虛報材料騙取資金外，還有很大一部分正是這種情況。

2013年底曾有媒體報道河南息縣五保戶“死一個才能頂一個”，也是在此背景下發生的。當地民政局干部介紹，每年年初做財政預算，當年供養多少五保戶在此時人數就固化了。如果期間發生個別五保戶死亡，其還將繼續領取下一年供養金作為喪葬費。“有些困難群眾急于搶占五保戶指標，于是先墊資‘喪葬費’，結果形成了‘死一個頂一個’‘花錢買指標’的情況。”這名民政局干部說，“沒有做到應保盡保是民政部門工作不足的地方，但是巧婦難為無米之炊；一些基層民政干部因此受到處分，也感到很委屈。”事件發生后，息縣財政每年劃撥70萬元用于五保人員死亡后的喪葬費。

變形記四——“偷梁換柱”。即挪用其他資金用來保障五保戶的救助供養。近年來敬老院建設方面中央財政投入幾近空白，敬老院建設一直是地方政府，尤其是縣鄉財政的責任。于是縣鄉民政部門除了到處“化緣”，也打起了其他項目資金的主意。

如住建部門在農村實施危房改造，民政部門提出，農村首先是五保戶的房子最差、最危險，但每戶一萬元左右的改造資金不夠蓋新房。以五保戶名義申領危房改造資金，這部分資金集中起來，用來做敬老院建設資金。民政局干部告訴記者，50名五保戶就能申請至少50萬元資金，對于敬老院來說非常可觀，但嚴格地講這叫“挪用資金”，住建部門、民政部門在面臨審計時將“難以過關”。采訪中，一些敬老院建設項目進展到一半，因為審計部門的介入也不得不停下。

“挪用”不僅發生在敬老院建設方面，當農村五保對象生病、過節日或房屋倒塌及發生火災時，民政部門也會動用救災物款進行一定救濟。因此，不少縣民政部門的救助資金出現了“寅吃卯糧”的情況。

為什么會出現形形色色的政策變形？一些基層干部談到，在特困人員供養方面，基層民政部門的“資源”與“責任”嚴重不對等，是導致供養政策扭曲變形的主要原因。

中部某省民政廳救助處干部告訴記者，民政部門在縣一級是“弱勢部門”，“弱勢部門”照顧弱勢群體，資金不足只能想一些輾轉騰挪、不惜踩紅線的辦法，以完成“基本職責”。作為上級部門，對此也只能無奈默許。“自己下去檢查的時候，對有些縣里的做法雖然知道，但也只能是睜只眼閉只眼。”

另外，一些本該由地方政府承擔的責任，也一股腦地推給民政部門，有的地方政府主要領導對特困群體關心了解不夠。一位民政局干部告訴記者一個笑話：某政府主要領導在考察農村低保、五保公示欄時訓斥當地民政局干部：“五保戶一個月2200多元的供養經費，你們還把工作干成這個樣子！”事實上，公示欄的2200元是五保戶全年的供養經費而非每個月。這樣的批評讓基層干部們哭笑不得。

采訪中，有基層民政干部向記者感嘆：“挪用、虛報都是不得已，為給特困群眾辦點事，得拿自己的前途去冒險。一旦被發現，流汗后還要流淚。”隨著近兩年對涉及民生領域違法行為的查處力度加大，不少民政干部因此被問責、甚至被檢察院起訴。他們的某些做法確實違法違紀，但我們更應該反思的是，導致這些問題的背后原因是什么？(半月談記者 甘泉 鮑曉菁 高皓亮)