中央信訪督查組工作人員下到田間地頭了解情況。寧夏督查組供圖。

    今年5月，經國家信訪局局長辦公會研究決定，中央信訪工作聯席會議辦公室組成6個督查組，由國土資源部、住房和城鄉建設部、國家信訪局及新聞媒體、地方信訪部門等派員參加，分赴山西、上海、江蘇、海南、甘肅、寧夏等6省區市，對48件信訪事項進行實地督查，并將督查結果在互聯網上公開。

    這是中央信訪督查組今年第三次實地督查。在案源選擇上，本次督查的一大特點是督查案件首次由中央和地方雙向選擇，并首次吸納人大代表和政協委員全程參與。

    京華時報記者全程跟隨中央信訪督查組寧夏組，通過聽取匯報、查閱資料、查看現場、回訪信訪人、聽取各方面意見建議等方式，對銀川、中衛、固原三市8件信訪事項進行實地督查。

    地方希望借力中央化解復雜問題

    5月中旬，西北內陸的寧夏開始顯露出塞上江南的樣子。黃河在這里畫出柔和的弧線，潤澤塞上沃野千里。伴隨著經濟增長連續13年超過全國平均增長水平，城鄉面貌發生顯著變化而來的，還有圍繞征與拆、補與償的紛爭。

    在此次中央信訪督查組實地督查的8件信訪事項中，涉及城鄉建設問題4件、土地征收問題3件、惠農補貼問題1件。其中6件由國家信訪局篩選，2件由寧夏自治區信訪局提供。

    “我們也有自己的‘小心思。寧夏自治區信訪局有關負責人表示，他們向中央信訪督查組推薦的兩個案件都屬于比較“棘手”又帶有典型性的案件。希望借中央信訪督查組實地督查的“東風”，促進化解一批積案，了卻地方的“心病”。

    西吉縣的“磚廠強拆案”就是一個典型例子。2005年，李貴田（化名）夫婦開了一家磚廠。2013年9月5日，當地政府組織相關部門強行將磚廠關閉并拆除。夫婦倆一口咬定：他們的磚廠各種手續齊全完備，不屬于違法經營，強制拆除造成重大經濟損失，要求賠償經濟損失。

    夫婦倆曾多次越級進京上訪，直到督查組來到當地，要見他們的時候，倆人還在北京。聽說中央信訪督查組去了寧夏，才將信將疑離開北京。

    督查組分析，問題首先集中在磚廠建設、經營是否如夫妻倆所言手續完備？并由此展開細致的調查。

    2005年，李貴田向縣國土局提出用地申請，縣國土局經審核后給他頒發了集體土地使用證，該地為臨時用地，使用期限至2007年10月，用途為工業用地。隨后，縣國土局又給他頒發了采礦許可證，有效期至2008年3月。縣工商局基于以上手續，為他進行了工商注冊登記。督查組認為，至此李貴田的各項手續應該說還是齊備的，但接下來的調查令人大吃一驚。

    經過多方比對，督查組發現，2008年3月，采礦許可證和安全生產許可證到期后，李貴田在未辦理延期手續的情況下，竟提供了與原證照正本標注有效期限不一致的采礦許可證和安全生產許可證復印件，縣工商局在沒有進行合法性審查的情況下，稀里糊涂就通過了年檢。縣國土局、安監局等相關職能部門也沒有及時制止其違法生產經營行為。

    直到2009年9月，縣國土局再次為李貴田辦理了采礦許可證延期手續，有效期至2011年9月。這次采礦許可證再次到期后，縣國土局因其所建磚廠已處于城區規劃區內，不符合產業發展要求，沒有再為磚廠辦理采礦證延期手續。問題是，縣國土局和安監局再次“失守”，默許了其違規生產經營行為，造成磚廠一直生產經營到2013年9月的客觀事實。而在這一切發生時，李貴田的臨時用地手續早在2007年10月就已到期。

    事情的第二個焦點落在強拆上。夫婦倆表示，廠房拆除時廠內還有已經燒好的成品磚、磚坯，僅這一項就造成很大經濟損失，但地方有關部門予以否認。中央信訪督查組當即提出調取強拆時的錄像資料一看究竟。結果在錄像資料中，確實發現信訪人反映情況有屬實成分。

    根據進一步調查，督查組發現2013年6月，當地縣政府發布了《關于依法關閉取締非法機磚廠采砂廠的公告》，但自公告發布至9月聯合執法強制拆除，有關職能部門未能依法、按程序及時履行法定職責，沒有在其后兩個多月時間里針對特定對象啟動行政處罰程序。督查組認為，聯合執法部門的行政執法程序存在問題。

    鑒于該信訪事項成因的復雜性和處理決定法律依據的多樣性，信訪渠道難以界定各方責任、核定損失程度，并考慮社會效應和避免引發攀比，督查組尊重當地政府按照法定途徑分類處理信訪投訴請求，積極引導信訪人通過法律渠道解決此問題的化解方案。并建議對信訪人積極進行幫扶救助，幫他們尋找其他致富門路并提供便利。同時，督查組要求當地政府深刻反思依法行政過程中政府具體行政行為不規范、不到位、不銜接的問題。

    面對中央信訪督查組的督查意見，西吉縣政府承諾實現職能部門履行職責和群眾生產經營行為的雙向規范。按照“誰發證、誰負責”的原則，加大行政許可監管力度，并特別提出，紀檢監察部門要及時介入調查。

    經過中央信訪督查組逐層抽絲剝繭，事情的真相終于浮出水面：涉嫌違法的“民”和一再失職的“官”糾纏在一起，成了一對“難兄難弟”。

    人大代表和政協委員納入督查組

    從人員組成上看，本次督查的一大特點是吸納了人大代表和政協委員參加。在寧夏組的整個工作過程中，全國人大代表張仙蕊和全國政協委員牛維同的參與給大家留下深刻印象。

    來自基層的女代表張仙蕊是寧夏石嘴山市公安局副調研員、惠農區公安局副局長，曾在基層公安分局當過10來年國保大隊長，對信訪工作頗為熟悉。“她的群眾工作能力很強，跟信訪人溝通的過程中，我們也看到了她的耐心和技巧。有時候批評幾句，群眾也心服口服。”中央信訪督查組寧夏組組長、國家信訪局督查室副主任郭欽向說，張仙蕊在參與辦案的過程中，常常給出“接地氣”的化解招數。

    賀蘭縣農民年豐（化名）多年反映的土地征收問題，一直卡在他自稱有80多畝地被征收，村干部卻說他沒有那么多地，雙方各執一詞。

    張仙蕊從證據入手，讓年豐拿出證據，年豐從包里掏出一個記錄著30多名村民名字、身份證號、手印的花名冊，上面寫著每個人的土地畝數，其中排在第二的人就是年豐，他名字后面的數字是：83.85畝。原村主任萬明（化名）則稱這份花名冊系偽造，但并無證據證明。

    張仙蕊出了一招：農村的土地都挨著，讓年豐的四鄰分別出一份證明，東西南北四個角一碰，立刻便能知道年豐到底有多少畝地。“這就是一個普通的取證環節，事情并不復雜，但案子拖了這么久，說明基層工作不扎實、不細致。”張仙蕊說，她將撰寫一份材料，呼吁人大關注信訪工作中的監督。

    督查組里的政協委員牛維同，充分發揮了自己身為律師的優勢，幫助督查組在法律層面查找地方工作存在的問題，對于應當納入司法途徑的信訪問題，還積極向信訪人宣傳法律政策，引導信訪人通過法律途徑解決。

    農村新增耕地糧食補貼成大問題

    “這次寧夏反映的關于農村新增耕地糧食補貼問題是個大問題。”郭欽向說。兩年多來，一直不斷上訪反映這一問題的人就包括中衛市某村60多歲的老漢馮興（化名）。

    2013年1月以來，馮興等村民先后到地方和國家信訪局上訪并寫信反映情況，2009年至今，村里新增的7000多畝耕種面積，村民沒有享受到糧食補貼。此前，當地鎮政府向信訪人作出書面答復，承認村民反映的情況屬實，但稱這一問題形成原因在于村民個人，并且指出“無政策依據無法解決”。

    馮興等人對答復意見不滿意，至今仍不斷上訪。

    何謂“村民個人原因”？中央信訪督查組了解到，原來，2004年國家實行糧食補貼時，規定以農戶二輪土地承包面積或農業稅計稅面積為補貼依據。當時部分村民因擔心多繳農業稅，確實瞞報、漏報了實際耕種面積。后來農業稅取消，農民享受糧食補貼，享受補貼的土地面積就比實際耕種的土地面積少。

    那么這一問題是否如當地鎮政府所言“無政策依據無法解決”呢？郭欽向帶著全組，仔細查閱了大量政策文件，找到2014年3月寧夏自治區財政廳、農牧廳聯合下發的《關于進一步完善對種糧農民直接補貼政策的通知》。這一通知里規定，“對于農戶新墾耕地已連續耕種糧食作物三年的，自第四年起經市縣政府確認可納入補貼范圍，其補貼資金由當地市縣人民政府自行解決。在市縣連續補貼兩年后，可向自治區人民政府提出補貼申請，經自治區人民政府批準后納入自治區糧食補貼面積范圍”。

    顯然，當地有關部門沒有依照該文件落實對新增耕種面積的糧食補貼工作。郭欽向表示，中央一號文件連續多年聚焦三農，體現了國家對農業的重視，糧食補貼是種糧農民應當享受的惠民政策。

    “這個問題要有相關的政策，有了政策還要抓好落實，否則，這個問題一天不解決，還會有更多的人來反映。”郭欽向說。

    案例分析

    征地面積多年爭執“羅生門”

    51歲的賀蘭人年豐（化名）瘦高個子，戴一頂英文單詞已經斑駁的黑色鴨舌帽。這幾年，他重復越級進京上訪。

    早在2008年，當地修建一項道路工程時，征用了年豐所在村子的土地，并給與補償。在年豐的幾個訴求中，其中較為核心的一個是：他稱自己當年被征了80多畝土地，只對其中的32.8畝做了補償。為了證明自己的話是真的，年豐掏出一份花名冊給中央信訪督查組看。在這份花名冊上，有30多個人的被征用土地數量、身份證復印件和簽名。其中第二個名字便是年豐，他名字后面的數字是83.85畝。說到自己的土地，年豐情緒激動了起來。

    到底有沒有80多畝地？中央信訪督查組為此約見了征地時在任的原村委會主任萬明（化名）。不想事情發生了戲劇性的變化。

    說到年豐到底有多少畝地，萬明的情緒也激動起來。

    萬明稱“80畝地”是個地名。據他說，村里在河堤東側有兩片地，南邊的叫“八十畝”。他說年豐是受到律師的“教育”，才故意咬著這個名稱說自己有80畝地。

    但在年豐早前的信訪材料中，曾提到過這一事實。他指出，村里的兩片地以一條水渠為界，南邊叫“八十畝”，北邊叫“洪坑”。但自己所稱擁有的“80畝”是在水渠北側的“洪坑”，非彼地名“八十畝”。

    更具戲劇性的是，了解當時情況的萬明恰恰曾經因為年豐的舉報，被查出違規套取占地補償費190多萬作為集體收入，雖發現并糾正及時，沒有形成套取的事實，但在社會中造成不良影響，萬明為此背了一個黨內嚴重警告處分。

    一個農民，到底有多少畝地，這個原本應該很簡單的問題，竟然多年都是“羅生門”，令人哭笑不得。

    中央信訪督查組提出，要對年豐實際擁有土地的數量進行再核實，并將相關信息進行公示。

    對此，地方政府在整改措施中表示，將扎實做好征地核查工作，準確核查確認征地總畝數、信訪人年豐被征土地面積等基本情況并公之于眾。

    政府息事寧人花高價“安撫”

    33歲的信訪人楊福生來自中寧縣，他穿著一件印有猛禽圖案的T恤大步走進信訪室，在門口遇見地方信訪部門的干部，還熱情地打了個招呼。

    此前，國家信訪局通過網絡看到關于他的信訪事項，在信訪滿意度調查一欄中，赫然寫著“不滿意”。被問及此，楊福生表示目前已對信訪事項基本滿意。隨后他盯著眼前這些講普通話的陌生人（中央信訪督查組工作人員），猶疑、試探著又加了一句：“滿意不滿意，還要看人心。”

    楊福生基本滿意的“人心”背后，是鎮干部劉濤的“噩夢”。他們的“故事”，要從2008年說起。

    那一年，楊福生拿著村干部的一紙宅基地批示“白條”，在自家的基本農田上違規蓋了房子。原說打算結婚使用，但一直沒有居住。

    三年以后，一家企業來村里搞開發，這個消息在村里“炸”開了，一些村民開始在楊福生家旁邊的土地上瘋狂“種”房子，只為了多爭取補償。也有一些老實人，默默地看著這片土地上發生的一切。

    后來縣國土局、住房和城鄉建設局、寧安鎮聯合下發《責令限期拆除違法建筑通知書》，要求恢復土地原狀，但沒有一家自行拆除違建房屋。

    2012年8月17日，縣政府組織有關部門依法對違法房屋進行了拆除，楊福生的房子就包含在其中。

    從2008年房子拔地而起，到2012年被要求拆除，其間并沒有人來過問過，這讓楊福生從心里并不認可自己蓋的房子是違法建筑。

    一朝被拆，他開始參與集體進京上訪。

    回憶起當時的壓力，基層干部劉濤還心有余悸。他的左胳膊上有一個清晰的牙咬的血印。“拆違建的時候，有老百姓要去撞大車，我抱住了腰，結果被咬了一口。”說罷，他習慣性地微笑，隨后笑容又僵在臉上。

    就在前一天，一個已經妥善處理了的信訪事件中，信訪人稱缺錢，張嘴管他要10萬元，未果。隨后，他在單位門口生平第一次見識了“狼牙棒”的樣子。他告訴自己，千萬不能生氣，一旦被激怒，就進入了“圈套”，周圍的人在錄像呢，“這些都沒啥，習慣了，關鍵是壓力頂不住。”

    和頻繁上訪的楊福生過了幾招之后，政府部門“妥協”了，楊福生得到了他想要的。其他老實人詫異了。

    “個案的安撫，實際上是一顆定時炸彈，不知道啥時候就炸了。”這陣子，劉濤每天提心吊膽：萬一引起周圍村民攀比怎么辦？

    “既然明知道是違建，為什么還要給予高額補償？”中央信訪督查組工作人員問。

    “這確實是一個教訓。”一位縣領導低聲說。

    盡管信訪人對事件本身已經“基本滿意”，但中央信訪督查組向當地提出的反饋報告中明確提出：當地有關部門采取息事寧人、做出妥協的做法，給處理類似問題埋下隱患。當地政府部門表示，將做好下一步土地征收拆遷補償的風險防控工作，對承擔的相應風險應做出研判，防止出現攀比等連鎖反應。

    土地補償標準不公引不滿

    王翠花和田振輝夫婦自從走進信訪室，面對中央信訪督查組工作人員的第一秒就在搶話說。王翠花的語速越來越快，聲調越來越高。丈夫田振輝拉了拉她的袖子：“說那么快，讓人家怎么能聽清楚？”

    “大姐，您別著急，您認真聽大哥說。如果說得不全，你再補充。”督查組工作人員對王翠花說，頓時整個信訪室安靜下來。

    1983年，田振輝退伍回到靈武老家，除了幾畝薄田一無所有。后來哥哥承包了村里的魚塘，合同到期后把一部分水域交給他們經營。他們重新與村里簽訂了承包合同，承包期限為10年。

    回首養魚之初，田振輝有些激動。筑一個壩就要3萬元。他們實在沒有錢，就自己靠苦力一鐵锨一鐵锨地干，一背簍一背簍地背料。魚池開好后，夫婦倆借錢買了魚苗，田振輝和妻子每天去打草喂魚，一天要打滿滿的3手扶拖拉機。收魚期，夫婦倆整天泡在齊腰深的水里捕魚，一直到冬天水面結冰。機械又勞累的生活中，魚塘成為他們生活的全部。

    直到2010年，當地實施工程建設征用土地，夫婦倆200多畝魚池，只給了10萬元補償。2012年8月9日，王翠花以補償標準過低為由，開始上訪。

    經信訪局與鄉鎮協調，一個月后，鄉鎮與夫婦倆簽訂《補償協議》，又補償了部分款項。這次賬目詳細列出了未到期合同收益損失、攔水壩土方補償、房屋補償、道路補償、水利工程補償等。

    拿到這筆錢的夫婦倆有點疑惑：“為啥最開始不能一次補償到位？這里面是不是有什么‘鬼’？”

    原本以為，一切關于魚池的疑問都會伴隨著第二筆補償款的發放而終結。直到夫婦倆聽說自己鄰家李峰的魚池，補償是自家的近6倍。他的補償標準是什么？為什么會這么高？王翠花的信訪之路再一次啟動。

    “那么你們現在的主要訴求是什么？”督查組工作人員問。“我們不是說看人家補的多眼饞，我們就想知道為啥？我們是農民，不知道這里面是不是有‘鬼’？”田振輝道出了他們真實的訴求：要公開，要公正。

    然而事情幾經輾轉，直到王翠花把閨女嫁給了在信訪的路上認識的鄰縣“訪友”，直到她有了進京上訪的專用漆皮黑包，直到她張口就要給人背誦《中華人民共和國土地管理法》……他們的生活都已打上了信訪的烙印，真相依然沒有到來。

    摸清楚情況之后，中央信訪督查組要求調取李峰當年取得土地的有關材料，當地有關部門表示“肯定有”，但目前“不知道哪里去了”。

    中央信訪督查組向當地明確提出：正面回應信訪人，李峰的補償情況應了解清楚，補償標準要在村里公示。還信訪人一個公開和公正。

    對此，當地政府部門承諾，將對李峰魚池補償標準及款項進行一次“回頭看”，全面核實王翠花和李峰被征用魚池、房屋、棗樹等地上附著物的數量及補償標準，最終結果將在村里進行公示。（文中信訪人均使用化名）

    京華時報記者張然