集體經營性建設用地入市非農建設用地將不再“必須國有”

2018-12-24 17:16:00 來源：中國新聞網

為了破解集體經營性建設用地入市的法律障礙，草案刪去了現行土地管理法關于從事非農業建設使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定;對土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。現行城市房地產管理法關于城市規劃區內的集體土地必須先征收為國有后才能出讓的規定，新增加一句“法律另有規定的除外”，以銜接土地管理法修改，掃清集體經營性建設用地入市的法律障礙。

這也意味著我國非農建設用地將不再“必須國有”。也就是說符合規定的集體經營性建設用地可以不用經過征收為國家所有，直接進入建設用地市場。

事實上，這一輪土地改革始于2014年12月2日。

2014年12月，中央深化改革領導小組第七次會議審議通過《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》(即“三塊地”)，彼時被解讀為農村土地改革“三箭齊發”。

2015年2月，北京大興等33縣(市、區)被國土資源部確定為集體經營性建設用地入市的試點地區。

2016年1月，北京市贊比西房地產開發有限公司以8.05億元競得名稱為“2號地小B地塊”40年的土地使用權，這成為北京第一宗通過招拍掛形式出讓的集體經營性建設用地。

截至目前，33個試點縣(市、區)已按新辦法實施征地1275宗、18萬畝;集體經營性建設用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元，收取調節金28.6億元，辦理集體經營性建設用地抵押貸款228宗、38.6億元;騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農房抵押貸款5.8萬宗、111億元。

中原地產首席分析師張大偉稱，過去從事非農業建設使用土地的必須國有化，也就是必須經過地方政府收儲后，按照用途招拍掛使用。這可以說是過去幾十年，中國房地產市場發展的土地財政的基礎。地產政府占有了過多的土地收益，而農民與農村集體的土地收益較低。

此次，土地管理法修改為對土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。

張大偉稱，明確了土地屬性必須是規劃中明確為工業、商業等經營性用途。避免了對住宅等市場的短期沖擊，主要影響的是非住宅類經營性土地。這一政策全面落地預計影響主要還是一二線城市，因為未放開住宅類屬性，所以對于一二線城市看，特別是深圳等城市的商用土地將帶來巨大的沖擊。

蘇州大學王健法學院副教授程雪陽表示，從目前試點的情況來看，集體經營性建設用地入市后的用途主要是工商業、服務業、旅游業，有一些地方在獲得國土部許可后開始進行公租房和廉租房建設，目前的試點還沒有允許集體經營性建設用地進行商品房建設。因此，后續公租房、廉租房市場的供給會增加，但是商品房市場價格估計不會有太多的變化。

易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進指出，“實際上在2018年年初，全國國土資源工作會議就提出，將改變政府作為居住用地唯一供應者的情況。當時即形成了很大的討論，即除了地方政府以外，其他供給者應該是誰呢?該討論實際上就把焦點開始轉向了農村集體經濟組織，或者說村委會的概念。”過去此類土地是需要通過征地等方式，即進行土地“國有化”的操作才可以進行出讓。而現在約束減少，自然使得此類土地后續交易的活躍度增加。

在其看來，供地模式有所松動，這有助于后續土地市場的交易活躍的，即有更多土地可以加入到土地供應市場。按照直接出讓的規定，也使得征地的成本和環節減少，這是利好降低土地的基準價格的。此類土地后續用途很大一部分是用于租賃用房建設的，這是利好對高房價的對沖的。

今年11月，中財辦原副主任、全國政協經濟委員會副主任楊偉民在公開場合表示，推進城鎮化，離不開建立城鄉統一的建設用地市場。

楊偉民指出，農村集體土地改革已經有33個縣市試點，其在肯定現有成果的同時也指出，可以在思想上再解放一點，在不改變農村建設用地集體所有制前提下，通過所有權與使用權分開的產權制度改革，解決城鄉建設用地的市場分割問題，實現與國有土地同等入市，同權同價，最終實現城鄉建設用地市場的統一。

楊偉民還認為，目前農村空置宅基地有3000萬畝，相當于目前所有城市建成區的37%，比城市目前所有的住宅用地的總量還多。因此，拿出一小部分農村空置的宅基地轉為城市居住用地，可以大幅度降低地價，應該賦予農戶對宅基地充分的用益物權，可以長租、流轉、抵押、繼承。

“允許農村進城落戶的人口在全國范圍內出售宅基地的使用權，他的收入可以用于在城市購房的初始資金，同時允許城市人下鄉購買他們宅基地使用權。”楊偉民指出。

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